PIECE A CONVICTION POUR LE 13 MAI : CONSEILS DE L'OCDE AUX GOUVERNEMENTS


OCDE
LA FAISABILITE POLITIQUE DE L'AJUSTEMENT.
Cahier de politique économique n°13 (1996), par Christian Morrisson

p.5 Introduction
Dans l’histoire de l’ajustement, le souci du politique est apparu seulement au terme d’une longue réflexion. En effet, au début des années 80, dans l’urgence des crises financières qui frappaient de nombreux pays en développement, on ne pensait qu’à rétablir les équilibres macro-économiques, en particulier celui de la balance des paiements, par des mesures à court terme de rigueur budgétaire et monétaire, ainsi que par la dévaluation. L'ajustement se limitait à un programme de stabilisation ayant pour seul critère la réduction, le plus rapidement possible, du déficit extérieur. Mais on a vite reconnu que stabiliser n’est pas une fin en soi : il ne suffit pas de diminuer la demande, il faut aussi accroître l’offre, en améliorant l’allocation des ressources. Sous l’impulsion des organisations internationales, les mesures de stabilisation ont donc été complétées par des mesures d’ajustement structurel, telles que la baisse des droits de douane, la déréglementation des marchés financiers ou la suppression des distorsions dans les prix agricoles. Cette distinction entre la stabilisation et l'ajustement structurel est politiquement importante. En effet, le programme de stabilisation a un caractère d’urgence et comporte nécessairement beaucoup de mesures impopulaires puisque l’on réduit brutalement les revenus et les consommations des ménages en diminuant les salaires des fonctionnaires, les subventions ou l’emploi dans le bâtiment. En revanche, les mesures d’ajustement structurel peuvent être étalées sur de nombreuses années et chaque mesure fait en même temps des gagnants et des perdants, de telle sorte que le gouvernement peut s’appuyer facilement sur une coalition des bénéficiaires pour défendre sa politique.

p.8 Première partie : les risques politiques de l’ajustement
Le cadre d’analyse
[…] Même si un gouvernement poursuit divers objectifs comme la croissance ou le prestige international, il reste qu’habituellement son premier objectif est de rester au pouvoir, la probabilité d’y rester dépendant à la fois du soutien politique de la population et de la répression. Lorsque le gouvernement fait des choix budgétaires, ceux-ci affectent deux catégories de dépenses : celles qui bénéficient directement à certains groupes et accroissent ce soutien, ou celles qui contribuent au bien-être de tous à long terme, comme les investissements en infrastructures. En cas d’ajustement, les organisations internationales demandent une réduction des premières dépenses, ce qui amoindrit le soutien au gouvernement. Celui-ci peut compenser cette baisse de popularité par la répression en cas de troubles, mais elle entraîne de nombreux coûts (dépendance accrue à l'égard de l’armée ou réactions négatives à l’étranger). Chaque gouvernement est donc pris, en cas d’ajustement, entre des pressions contradictoires — contraintes financières et répression, d’une part, et inconvénients de la répression, d’autre part. L’ajustement ne consiste cependant pas seulement en coupures budgétaires, il requiert aussi une restructuration des dépenses en faveur des divers groupes ou des divers secteurs, ce qui n’entraîne pas nécessairement une baisse du soutien car, comme cette politique produit à la fois des gagnants et des perdants, il y a une compensation possible du point de vue politique.

p.17 Les facteurs politiques de succès
Un gouvernement peut difficilement stabiliser contre la volonté de l’opinion publique dans son ensemble. Il doit se ménager le soutien d’une partie de l’opinion, au besoin en pénalisant davantage certains groupes. En ce sens, un programme qui toucherait de façon égale tous les groupes (c’est-à-dire qui serait neutre du point de vue social) serait plus difficile à appliquer qu’un programme discriminatoire, faisant supporter l’ajustement à certains groupes et épargnant les autres pour qu’ils soutiennent le gouvernement.

p.24 Les moyens d’anticiper la crise
[…] La clairvoyance politique est indispensable pour agir rapidement et efficacement. Si un gouvernement arrive au pouvoir au moment où les déséquilibres macro-économiques se développent, il bénéficie d’une courte période d’ouverture (quatre à six mois), pendant laquelle l’opinion publique le soutient et il peut rejeter sur ses prédécesseurs l’impopularité de l’ajustement. Grâce à ce soutien, les corporatismes sont temporairement affaiblis et il peut dresser l’opinion contre ses adversaires. Après ce délai de grâce, c’est fini : le nouveau gouvernement doit assumer en totalité les coûts politiques de l’ajustement, car il est considéré comme le seul responsable de la situation. Il a donc intérêt à appliquer sur-le-champ [p.25] un programme de stabilisation, tout en reportant la responsabilité des difficultés sur ses adversaires. Cela suppose une bonne stratégie de communication, cette stratégie étant une arme importante dans le combat politique. Il faut dès l’arrivée au pouvoir insister, voire en exagérant, sur la gravité des déséquilibres, souligner les responsabilités des prédécesseurs et le rôle des facteurs exogènes défavorables, au lieu de tenir un discours optimiste et de reporter l’heure de vérité. En revanche, dès que le programme de stabilisation a été appliqué, le gouvernement peut tenir un discours plus optimiste pour rétablir la confiance (un facteur positif pour la reprise), tout en s’imputant le mérite des premiers bénéfices de l’ajustement.
Il est souhaitable, par ailleurs, que le gouvernement suscite rapidement une coalition d’intérêts qui fasse contrepoids à l’opposition. C’est le complément indispensable à sa stratégie de communication et le seul moyen de s’assurer un soutien durable. L’ajustement apporte des gains aux agriculteurs, aux chefs d’entreprise et aux travailleurs des industries exportatrices. Un volet social bien défini peut bénéficier à certains ménages pauvres en ville. Par ailleurs, si l’on réduit les salaires des fonctionnaires, des secteurs stratégiques (l’armée ou la police, par exemple) peuvent être exemptés. Le gouvernement doit s’efforcer de coaliser ces divers groupes en faveur de l’ajustement. Il est inévitable que l’opposition tire parti de la situation pour développer un vaste mouvement des mécontents, et l’on ne peut appliquer un programme de stabilisation sans léser les intérêts de salariés du secteur public et parapublic, de consommateurs urbains, de salariés et de chefs d’entreprise du secteur moderne. Mais il faut éviter que ce mouvement s’étende à toute la population urbaine, en se ménageant par des actions discriminatoires le soutien de divers groupes, afin de constituer une coalition opposée. Il est souhaitable, par exemple, de limiter les réductions de salaire aux fonctionnaires civils et d’accorder une aide bien adaptée à des familles pauvres. Cette stratégie permet de gagner des soutiens, sans en perdre, puisque beaucoup de fonctionnaires civils auraient été de toute façon hostiles à l’ajustement.

p.29 Les mesures de stabilisation dangereuses
[…] La réduction des salaires et de l’emploi dans l’administration et dans les entreprises parapubliques figure, habituellement, parmi les principales mesures des programmes de stabilisation. En principe, elle est moins dangereuse politiquement que la hausse des prix à la consommation : elle suscite des grèves plutôt que des manifestations et elle touche les classes moyennes plutôt que les pauvres (il y a peu de fonctionnaires parmi les 40 pour cent les plus pauvres). Mais ce n’est pas parce que cette mesure peut se justifier du point de vue de l’équité qu’elle ne comporte pas de risque politique. En effet, il s’agit de secteurs où la proportion de salariés syndiqués est la plus élevée, où les salariés ne prennent pas de risque en faisant grève comme dans le secteur privé et, enfin, où la grève peut être une arme très efficace : l’économie est paralysée par une grève des transports ou de la production d’électricité ; et l’État est privé de recettes si les agents du fisc cessent de travailler. La grève des enseignants n’est pas, en tant que telle, une gêne pour le gouvernement mais elle est indirectement dangereuse, comme on l’a noté, puisqu’elle libère la jeunesse pour manifester. Ces grèves peuvent donc devenir des épreuves de force difficiles à gérer. Certes, le gouvernement peut toujours rétablir le calme en annulant les mesures qui ont déclenché la grève mais, ce faisant, il renonce à réduire le déficit budgétaire.
p.30 […] Si les analyses sur de larges échantillons ont montré une relation entre ces mesures d’austérité et les grèves, les études de cas nous ont aussi montré qu’il existe une marge de manœuvre pour un gouvernement, qui a été exploitée avec succès dans certains pays comme le Maroc ou la Côte d’Ivoire. Les salaires nominaux peuvent être bloqués (ce qui allège rapidement la masse salariale en termes réels si le taux d’inflation atteint 7 ou 8 pour cent) ; on peut ne pas remplacer une partie des salariés qui partent en retraite ; ou bien l'on peut supprimer des primes dans certaines administrations, en suivant une politique discriminatoire pour éviter un front commun de tous les fonctionnaires. Évidemment, il est déconseillé de supprimer les primes versées aux forces de l’ordre dans une conjoncture politique difficile où l’on peut en avoir besoin. Comme on le voit, pourvu qu’il fasse des concessions stratégiques, un gouvernement peut, en procédant de manière graduelle et par mesures sectorielles (et non globales), réduire les charges salariales de manière considérable. L’essentiel est d’éviter un mouvement de grève générale dans le secteur public qui remettrait en question un objectif essentiel du programme de stabilisation : la réduction du déficit budgétaire.

Les mesures de stabilisation peu dangereuses
Après cette description des mesures risquées, on peut, à l’inverse, recommander de nombreuses mesures qui ne créent aucune difficulté politique. Pour réduire le déficit budgétaire, une réduction très importante des investissements publics ou une diminution des dépenses de fonctionnement ne comportent pas de risque politique. Si l’on diminue les dépenses de fonctionnement, il faut veiller à ne pas diminuer la quantité de service, quitte à ce que la qualité baisse. On peut réduire, par exemple, les crédits de fonctionnement aux écoles ou aux universités, mais il serait dangereux de restreindre le nombre d’élèves ou d’étudiants. Les familles réagiront violemment à un refus d’inscription de leurs enfants, mais non à une baisse graduelle de la qualité de l’enseignement et l’école peut progressivement et ponctuellement obtenir une contribution des familles, ou supprimer telle activité. Cela se fait au coup par coup, dans une école mais non dans l’établissement voisin, de telle sorte que l’on évite un mécontentement général de la population.
L’intérêt politique de ces mesures ne signifie pas qu’elles sont les plus rationnelles ou les plus justes. La chute des investissements publics aura à terme un impact négatif sur la croissance. De plus, si cette mesure touche des régions rurales pauvres, elle freine la réduction des inégalités de revenus. Du point de vue de l’efficacité, le maintien de la qualité de l’enseignement supérieur peut être préférable à la croissance rapide des effectifs d’étudiants mal formés. Mais le [p.31] classement des mesures de stabilisation en fonction du risque politique ne relève, ni de l’efficacité, ni de la justice ; il résulte de rapports de force entre les groupes d’intérêt touchés par l’ajustement et un gouvernement en position de faiblesse.

La meilleure stratégie pour des réformes structurelles
p.33 […] Mais la réforme la plus souvent nécessaire, et la plus dangereuse, est celle des entreprises publiques, qu’il s’agisse de les réorganiser ou de les privatiser. Cette réforme est très difficile parce que les salariés de ce secteur sont souvent bien organisés et contrôlent des domaines stratégiques. Ils vont se battre avec tous les moyens possibles pour défendre leurs avantages, sans que le gouvernement soit soutenu par l’opinion parce que les bénéfices de la réforme n’apparaîtront qu’après plusieurs années et seront diffus, tandis que les perdants seront touchés immédiatement. Plus un pays a développé un large secteur parapublic, plus cette réforme sera difficile à mettre en œuvre le cas limite étant celui des économies socialistes où les dangers sont les plus grands.
Quelques précautions sont souhaitables. Cette réforme ne devrait tout d’abord pas coïncider avec un programme de stabilisation, car la coalition des opposants serait très dangereuse, avec la conjonction de manifestations de masse et de grèves dans des secteurs clés. Ensuite, il ne faut pas acculer ces salariés au désespoir en les licenciant purement et simplement. Des fonds de reconversion sont indispensables pour les réinsérer. Enfin, il est souhaitable, dans un premier temps, d'exclure de la réforme les secteurs stratégiques comme l’énergie ou les transports, quitte à prendre des mesures plus tard, dans une conjoncture politique et économique meilleure.
12/05/03