PIECE A CONVICTION : L'EDUCATION NATIONALE DANS LE RAPPORT MEHAIGNERIE


Extraits du rapport d'information de M. Pierre Méhaignerie

Rapport complet à l'adresse : http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i0765.asp



Le contrôle des dépenses publiques et l'amélioration des performances de l'État


INTRODUCTION
[…] Il convient donc, d'ores et déjà, que le Parlement, dans son ensemble, débute une réflexion sur la notion de performance des dépenses publiques, afin d'orienter la future nomenclature budgétaire.

[…] Sans revenir sur le détail de ce rapport, il convient d'insister sur le fait que les dépenses civiles de personnel auront progressé de 4,4 % en 2002, et que, compte tenu du poids de ce poste dans l'ensemble des dépenses publiques (87,3 milliards d'euros, soit 34,8 % des dépenses civiles du budget général) cette augmentation ne paraît pas pouvoir être poursuivie à l'avenir. Le risque est grand de voir les marges de manœuvre budgétaire absorbées par des dépenses de fonctionnement, alors que les dépenses d'intervention régresseraient ou stagneraient.

[…] Au sens du traité de Maastricht, le besoin de financement des administrations publiques atteint 3,1 % du PIB en 2002 (contre 1,4 % du PIB en 2000 et en 2001). La France est donc, vis-à-vis de la Communauté européenne, dans une situation qui doit également conduire à une réflexion sur la limitation des dépenses publiques.

[…] C'est donc cet ensemble de motifs, à la fois liés à la conjoncture la plus récente, à la nécessité d'intégrer la notion de performance comme un élément clé de l'analyse de la dépense publique et de suivre au plus près la mise en œuvre de la réforme budgétaire, qui justifie la tenue d'un débat parlementaire.

PREMIÈRE PARTIE :

S'agissant par exemple de l'enseignement scolaire, dans le premier rapport particulier sur la fonction publique de l'État (décembre 1999), la Cour des comptes avait plus particulièrement examiné les procédures de recrutement des enseignants du second degré. Même si elle reconnaissait que le ministère avait « amélioré ses instruments de prévision à moyen et long termes », elle notait que ces instruments « ne permettent en aucun cas de déterminer de manière précise, discipline par discipline ou concours par concours, le nombre de places à ouvrir chaque année ». Elle relevait qu'il manque encore au ministère « une connaissance permanente des effectifs en stocks et en flux, la définition des objectifs poursuivis en termes de scolarisation, de pédagogie et donc d'encadrement et un processus d'arbitrage qui donne la priorité au moyen terme sur les contingences ou les pressions du court terme ».
La synthèse consacrée à la gestion des emplois et personnels enseignants du second degré, dans le second rapport particulier d'avril 2001, pointe une situation « révélatrice d'un système qui n'est ni maîtrisé ni contrôlé » ; en particulier le fait que « le nombre des disciplines (350) et leur cloisonnement, la lourdeur des procédures d'affectation, le fait que les enseignants soient de plus en plus « monovalents » et refusent d'enseigner dans des disciplines proches de la leur, la difficulté pour les chefs d'établissements de pouvoir obtenir des enseignants des heures supplémentaires sont autant de causes qui expliquent que puissent coexister des professeurs sans élèves et des élèves sans professeurs »,
- « le fait que plus le concours initial est réputé difficile, plus la rémunération est élevée et plus le nombre d'heures d'enseignement à effectuer est faible »,
- une « attribution, qui n'est jamais contrôlée, de décharges de service de nature diverse qui amputent leurs obligations statutaires » et un « système des heures supplémentaires ... parfois utilisé pour octroyer à des enseignants un avantage financier, comparable à celui que constituent les primes pour d'autres catégories de fonctionnaires »,
- la nécessité de « la mise en place urgente d'une gestion prévisionnelle des moyens et des personnels et l'ouverture d'une réflexion sur les règles de gestion des enseignants du second degré, qu'il s'agisse des règles de mutations, des modalités d'affectation ou du contenu des obligations de service. »
Il est évident que certaines de ces mesures nécessitent des modifications, en particulier statutaires, à moyen ou à long terme. Pour autant, il paraît très utile de répondre à de telles observations : aucune des préconisations de la Cour ne porte atteinte à la qualité de l'enseignement.

[…] S'agissant, plus largement, de la gestion et des rémunérations des personnels de la police nationale, dans son premier rapport particulier sur la fonction publique de l'État, en décembre 1999, la Cour des comptes a pointé l'affectation de policiers à des tâches administratives (alors que le coût d'un policier actif est environ supérieur de 50 % au coût d'un agent administratif de même catégorie), l'importance du nombre de policiers indisponibles du fait de détachements, de mises à disposition et de décharges syndicales - application laxiste du droit syndical, extension irrégulière aux mutuelles et aux associations à vocation sociale -, la complexité du régime de travail des policiers et l'insuffisance de son contrôle.

Prochainement, un rapport sera publié sur la gestion du système éducatif grâce au concours actif des chambres compétentes de la Cour des comptes et de dix-sept chambres régionales.

ANNEXE N° 2
[…] Les rapports publics de la Cour des comptes notamment ceux de 2001 et de 2002 ont fait des analyses précises sur un grand nombre de sujets. Le dernier rapport public a ainsi proposé de supprimer les aides publiques aux mutuelles de fonctionnaires. De même, le rapport précédent mettait profondément en doute l'utilité du CNRS. Des rapports particuliers ont aussi critiqué la gestion des emplois au ministère de finances, la politique de la ville ou encore la gestion de la direction des constructions navales. L'annonce d'une procédure de suivi de ces dossiers par la Commission des finances est donc particulièrement encourageante. Les dépenses de personnel et les transferts sont deux domaines où les charges de l'État pourraient être mieux maîtrisées. L'augmentation de l'emploi public ne diminue pas le chômage, bien au contraire, car son coût se répercute sur l'emploi marchand. L'amélioration de la qualité du service public dépend plutôt de l'amélioration de ses méthodes de fonctionnement. Des administrations comme l'éducation nationale, les finances, l'intérieur ou la justice devraient voir leurs effectifs baisser. Des études de l'OCDE montrent que la France dispose, avec l'Italie, du plus grand nombre de professeurs par rapport au nombre de ses élèves. Or, les résultats ne sont pas meilleurs. Compte tenu de l'absentéisme et des décharges de service, on recense un nombre d'enseignants inférieur, de 40.000, au nombre théorique. Lors de la présentation du budget 2003, le ministre de l'éducation nationale s'est félicité du maintien du nombre de postes budgétaires, ce qui ne va pas dans le sens d'une rationalisation de la gestion publique. Alors que l'économie est largement libéralisée, les effectifs du ministère des finances ne baissent pas. S'agissant du ministère de l'intérieur, la France dispose du plus grand nombre de forces de l'ordre par habitant en Europe. De même, l'augmentation des effectifs du ministère de la justice ne s'est pas accompagnée d'une réforme de la carte judiciaire, qui date pourtant de l'Ancien Régime.
La contractualisation, l'externalisation et la décentralisation doivent conduire à une déflation des effectifs de l'État. Recourant déjà à des emplois contractuels, il pourrait davantage demander aux fonctionnaires titulaires de renoncer à la garantie de l'emploi à vie contre des salaires plus attractifs. L'externalisation des activités liées à l'informatique, l'hôtellerie ou la gestion immobilière doit permettre des gains de productivité. Dans certains pays, la règle du market testing oblige les administrations à se comparer périodiquement aux prestataires privés


Il faut absolument casser le postulat d'acier qu'il existerait une corrélation entre les crédits dépensés et la qualité du service public. Par exemple, en matière de fournitures, des pratiques intelligentes doivent permettre de baisser leurs coûts sans diminuer brutalement leur quantité à l'occasion d'un gel des crédits. Ce sont véritablement l'intelligence et l'innovation qui permettront de baisser les dépenses de l'État. Le ministère des finances, en premier lieu, doit être réformé. Selon une étude du ministère lui-même, la collecte des impôts en France coûte 40 % plus cher qu'en Grande-Bretagne, qu'en Irlande et qu'en Espagne. La complexité du système fiscal en France est une fausse excuse, dans la mesure où ces pays connaissent des degrés de complexité comparables. Il est regrettable que la réforme du système de collecte des impôts ait été abandonnée. Les élus ont peut-être eu aussi une part de responsabilité en la matière. La décentralisation est aussi une excellente réforme, mais elle ne constitue en rien une « potion magique ». Elle pose autant de problèmes qu'elle n'en résout, car un État décentralisé est plus difficile à gérer. Il faudra beaucoup d'intelligence pour éviter les doublons. Il faut bien avoir à l'esprit qu'on peut obtenir de meilleurs résultats avec moins d'argent. Ainsi des études montrent qu'il n'y a pas de corrélation entre le niveau des élèves et le nombre d'enseignants.

[…] Cette dérive représente 10 % de la dépense publique globale. Pour revenir au niveau européen, il faudrait donc réduire la dépense publique de 10 %. Cette dérive est d'autant plus scandaleuse qu'elle n'a nullement entraîné un mieux-être social. L'espérance de vie d'un ouvrier demeure inférieure de neuf ans à celle d'un cadre de la fonction publique ; pour une moyenne nationale de 100, un cadre de la fonction publique atteint l'indice 167 en matière de consultations de médecins spécialistes quand un ouvrier n'est qu'à l'indice 46. De même, l'efficacité du système éducatif doit se mesurer en termes de valeur ajoutée par établissement, ratio qui compare la moyenne de reçus au baccalauréat dans l'établissement par catégorie sociale à la moyenne nationale, pour cette même catégorie. Alors qu'un enseignant sur cinq choisit l'établissement de son enfant sans respecter la carte scolaire, seul un ouvrier sur vingt en a la possibilité, si bien que de plus en plus d'ouvriers envoient leurs enfants dans un établissement d'enseignement privé.

[…] Les travaux de la MEC ont vivement dénoncé le gaspillage financier, par exemple dans le domaine de la formation professionnelle, ou s'agissant du nombre très élevé de tâches administratives conférées aux policiers. Une étude de l'inspection de l'Éducation nationale portant sur cinq académies a évalué à 4 % le surnombre des enseignants ; cela représente 16.800 emplois et un gaspillage de 4 milliards de francs, certains enseignants se trouvant sans classe, tandis que bien des classes sont privées d'enseignant.
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Soulignant la convergence de vues entre les trois intervenants, M. Pierre Hériaud a noté que la question de la maîtrise de la dépense publique n'était pas sans analogie avec le dossier des retraites : tout a été dit, mais on tarde à agir. Il est indispensable à cet égard que les administrations puissent s'approprier la loi organique relative aux lois de finances. Même s'il est vrai que les marges de manœuvre résident pour l'essentiel dans les crédits des titres III et IV, il convient de s'interroger sur les moyens de réduire le poids de la dette et sur l'efficacité des transferts aux collectivités locales : la même dépense est-elle plus efficace lorsqu'elle est réalisée par les collectivités locales ou quand elle l'est par l'État ? Les collectivités locales ayant l'obligation de présenter des budgets équilibrés, il convient de faire en sorte que la décentralisation à venir contribue à la maîtrise de la dépense publique globale.
[…] Il est vrai que la décentralisation peut être source de dépenses supplémentaires. Elle exige plus d'intelligence que la centralisation. En tout cas, elle n'est pas une panacée. Le succès réside dans la responsabilisation des acteurs locaux. Cela est vrai également au sein de l'État et l'on pourrait, par exemple, concevoir de renforcer l'autonomie des établissements d'enseignement public. Il est essentiel de sortir d'un système de contrôle administratif largement inquisitorial, qui, afin d'éviter toute malversation, fait de tout responsable administratif un suspect et un malfaiteur en puissance.

Après avoir rappelé que les dépenses liées au chômage ont été multipliées par dix en euros constants entre 1974 et 2002, alors que le nombre de chômeurs n'avait été multiplié que par cinq, M. Jacques Marseille a estimé qu'il serait facile de démontrer que la croissance des dépenses pour l'emploi est corrélée avec une progression du chômage. Un effort de pédagogie est nécessaire, mais les citoyens savent déjà, instinctivement, que la maîtrise des dépenses serait une bonne chose. En tout état de cause, il faut éviter les comparaisons avec le Royaume-Uni, dangereuses politiquement, pour privilégier celles avec l'Italie ou l'Espagne qui nous sont plus proches. Il faudra aussi compter avec les médias qui ont rapidement tendance à qualifier de « rigueur » ou de « politique d'austérité » tout effort de maîtrise de la dépense publique. A cet égard, les récentes déclarations du Premier ministre, indiquant qu'il n'avait pas l'intention de mener une politique de rigueur, augurent mal de l'avenir et constituent une première erreur qui compromet les chances de victoire électorale de l'actuelle majorité dans quatre ans. Au contraire, il convient de faire des réformes, qui sont indispensables et peuvent être comprises par le citoyen et l'électeur.
Il convient d'insister sur la nécessité de s'en tenir à un objectif clair - chaque ministère devra réduire de 10 % ses crédits - et il faudra y associer les supposées « victimes », à savoir les fonctionnaires, par exemple en mettant en place un mécanisme de récompense des initiatives et des suggestions


05/05/03